一张由清华大学自然语言处理实验室成员陈新雄博士按词语使用频率生成的“词云图”清晰表明，党的十八大之后的首份《政府工作报告》中提到次数最多的词包括：发展、经济、社会、建设、改革。
编者按 “经济不发展，什么事情都办不成。”“让老百姓住上放心房、满意房。”“缩小收入分配差距，使发展成果更多更公平地惠及全体人民。”“我国改革已进入攻坚阶段，必须进一步解放思想。”《政府工作报告》不仅提出了2013年中国经济的主要预期目标，而且表达了坚定的改革开放决心，对下一步改革方向、重点和路径，传递出鲜明的信号。本版编发一组理论文章，以《政府工作报告》的“高频词”为线索对报告进行全方位解读。
经济篇
必须继续实施积极的
财政政策和稳健的货币政策构建新型农业经营体系是
破解“三农”问题的金钥匙
必须继续实施积极的
财政政策和稳健的货币政策
钟卫国（省委党校政经教研部副主任、教授）
《政府工作报告》将今年经济社会发展的主要预期目标确定为：国内生产总值增长7.5%左右，发展的协调性进一步增强；居民消费价格涨幅3.5%左右；城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率低于4.6%；城乡居民人均收入实际增长与经济增长同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步；国际收支状况进一步改善。实现上述目标，必须继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持政策连续性和稳定性，增强前瞻性、针对性和灵活性，促进经济持续健康发展。
首先，要以积极的财政政策坚定不移的扩大内需，充分发挥消费需求的基础作用和投资需求的关键作用。扩大内需的难点和重点在消费，潜力也在消费。消费需求被称为经济增长的内生动力与可持续动力，不仅因为消费需求来自于国内，在经济增长的三驾马车中居于首位，消费需求对经济增长的贡献越大，证明本国居民享受经济发展的成就越多，符合经济发展的本意；更因为消费需求具有强烈的稳定性与可持续性，能促进经济持续健康发展。从2003年至2012年，我国社会消费品零售额占当年GDP的比重一直无法超过40%，既证明了我国消费水平的低下，也表明了扩大消费需求具有极大的空间。要扩大居民消费需求，就必须以积极地财政政策继续向教育、医药卫生、社会保障等民生领域和薄弱环节倾斜，严格控制行政经费等一般性支出，勤俭办一切事。中央预算内投资主要投向保障性安居工程，农业、水利、城市管网等基础设施，社会事业等民生工程，节能减排和生态环境等领域。要在提高居民消费能力、稳定消费预期、增强消费意愿、改善消费环境上下工夫，不断提高消费对经济增长的拉动力。同时，投资在促进经济增长中的作用不可低估。我国既有投资能力，又有投资需求，关键在于选准方向、优化结构、提高投资的质量和效益。政府投资对社会投资具有十分重要的导向作用，但占全社会投资的比重越来越小，必须进一步放宽民间投资市场准入，激发民间投资活力。
其次，要继续实施稳健的货币政策，把握好促进经济增长、稳定物价和防范金融风险之间的平衡。一是综合运用多种货币政策工具，调节市场流动性，保持货币信贷合理增长，适当扩大社会融资规模。完善货币政策传导机制，加强金融监管与货币政策的协调，不断优化监管标准和监管方式。促进金融资源优化配置。引导金融机构加大对经济结构调整特别是“三农”、小微企业、战略性新兴产业等的金融支持，满足国家重点在建续建项目资金需求。拓宽实体经济融资渠道，降低实体经济融资成本。促进资本市场稳定健康发展。二是以稳健的货币政策大力推进转变经济发展方式，加快产业结构调整。我国生产力发展水平具有多层次性，回旋余地很大，无论传统产业还是新兴产业、劳动密集型产业还是资金密集型产业，都有发展的空间，重要的是通过稳健的货币政策促进优化资源配置和产业布局，解决产能过剩、核心技术缺乏、产品附加值低的问题，解决低水平重复建设和地区产业结构趋同的问题。三是以稳健的货币政策促进传统产业改造提升，大力发展高新技术产业，提高产品质量和市场竞争力。
构建新型农业经营体系是
破解“三农”问题的金钥匙
马炜升 王晓军（市委政研室）
“必须坚持把解决好‘三农’问题作为全部工作的重中之重”，《政府工作报告》做出这样的表述，并强调，要强化农业农村发展基础，逐步构建“集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。
党的十一届三中以来，广大农村一直坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，尽管承包期经历了由15年、30年到长期不变，但小规模家庭经营仍是农业生产经营的最主要方式。随着工业化、城镇化的快速发展以及现代农业建设的快速推进，农业生产经营面临着一些新情况新问题。一是大量农村劳动力转移到城镇，农业副业化、农村空心化、农民老龄化的问题日益凸显，“谁来种”的问题越来越紧迫。二是小生产与大市场不能有效对接，谷贱伤农、菜贵伤民的现象愈发频繁，“种什么”的问题亟须回答。三是农民种田大多从经验出发，土地产出率、劳动生产率不高，迫切需要科学知识的指导以及专业化、系列化的生产性服务，“怎么种”的问题非常迫切。解决这些问题，客观上要求创新农业经营体制机制，加快培育多元化新型农业经营主体，大力发展农业社会化服务，提高农业组织化程度，加快构建新型农业经营体系。
所谓新型农业经营体系，其精神实质是：“在坚持土地使用权长期不变的基础上，顺应现代农业发展需要，通过政策引导，盘活农村所有资源，鼓励社会资本投入，促进科技、信息、人才等要素向农业倾斜，最大限度地挖掘土地的产出率，激发农业发展活力。从而实现农业经营主体和服务主体的不断完善，形成最有利于发展现代农业的综合性经营体系”。其基本特征是“集约化、专业化、组织化和社会化”。
结合西安实际，构建新型农业经营体系，应把握好以下三个问题：一是要坚持创新，更要守住底线。当前，一些基层干部、企业对国家的土地政策缺乏正确认识，错误地把农村基本经营制度当成是农村发展的“绊脚石”，以致在土地流转中损害了群众利益。对此，各级党委政府要及时加以纠正，切实让干部群众认识到新型农业经营体系的构建，离不开创新，但前提是要守住土地制度这条底线。二是要盘活资源，更要激发活力。构建新型农业经营体系，根本目的在于调动农民积极性，激发农村活力。要实现这一目标，前提是充分保证农民的财产权益不被侵犯。财产权益，是法律赋予农民的财产权利，也是农民权益的重要保障。当前，应结合三年来的试点成果，尽快出台《农村产权制度改革实施细则》，加快推进产权制度改革进度，为构建新型农业经营体系创造条件。三是要抓住关键，更要坚持原则。要构建新型农业经营体系，必须抓住培育新型经营主体和多元化服务主体这两个关键。当务之急是结合实际，找准培育“新型农业经营主体”和“多元服务主体”的切入点，孵化和催生出众多的具有西安特色的新型农业经营主体和多元服务主体。
社会篇
遵循城镇化客观规律
加快关中城市群建设以政务诚信建设
遵循城镇化客观规律
加快关中城市群建设
王苏喜（西安工业大学思政部教授）
《政府工作报告》提出，“要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推进城镇化健康发展”。世界范围的城镇化已有几百年历史了。近30年，我国的城镇化建设明显加快。自党的十八大始，经2012年底的中央经济工作会议，到此次的《政府工作报告》，均明确地传递出一个政策信号，我国的城镇化建设将再一次加速，并将成为未来一个时期我国经济发展的引擎。
究竟什么是城镇化的客观规律？我以为以下几点是需要认真研究的：首先，城镇化是一个自然的、历史的过程。要做好顶层设计，制定科学规划，但不能一刀切、千篇一律、更不能急于求成。其次，市场在先，谨防陷入“有城无市”的误区。什么是市场？市场就是需求，市场就是机会，也就是说这个城市必须要有产业支撑，城镇化后的市民要有就业机会。第三，市民享受的基本公共服务应当全覆盖、均等化。生活在同一座城市的居民如果不能均等地享受最基本的公共服务，对城市没有归属感，也就没有认同感。第四，城镇化与农业现代化一体推进。没有农业的现代化，农村剩余劳动力就不能得到真正的解放，进城农民工也就不可能真正的市民化。此次《政府工作报告》提出农业集约化、组织化、专业化和社会化，可以看做是实现农业现代化的具体路径，要认真研究，抓紧实施。第五，切实保障进城农民的合法权益。短期内，应允许进城农民保留其原来的农村土地承包使用权，也即为其保留一条退出城镇的通道，避免其沦为城市新贫民后没有退路。当然，这个过程中要加快农村土地流转制度的改革，但前提必须是有偿自愿。
此次《政府工作报告》明确提出“特大城市和大城市要合理控制规模，充分发挥辐射带动作用；中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能”，这无疑是我省关中城市群建设的又一次历史性机遇。
关于“关中城市群”的格局，此前有“一轴一环三走廊”的说法比较流行。我个人主张“一轴一环四层次”的格局。即以陇海铁路关中段为一轴，以关中公路大环线为一环，四层次则以省会西安为第一层次，以渭南、咸阳、铜川、杨凌、宝鸡等中等规模的城市为第二层次，以相关县城及县级市为第三层次，以“关中百镇”为第四层次。
这个格局较之“一轴一环三走廊”的格局至少有两方面的优势，一是空间范围相对变小，主要集中于陇海铁路关中段（渭河关中段），是名副其实的“关中城市群”。考虑到这个区域的产业基础及各级政府的财力约束，这个设想容易实现且见效快。二是这个格局有立体纵深感。“一轴一环三走廊”的格局略显扁平，而我所主张的这个格局由大城市—中等城市—小城市—小城镇层层递进，既可以充分发挥大城市的辐射带动作用，又可以让中小城市和小城镇承担起产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集的功能。
以政务诚信建设
引领良好社会风尚
刘进田（西北政法大学马克思主义教育学院院长、教授）
今年的《政府工作报告》十分重视以诚信为主要内容的道德建设，特别强调政务诚信建设的重要意义。报告指出，大力加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育。推动诚信体系建设，以政务诚信带动商务诚信和社会诚信，形成良好的社会风尚。在当前道德建设的主要内容是诚信建设，而诚信建设的首要任务是政务诚信建设，因为政务诚信具有带动商务诚信和社会诚信的作用。
现在社会生活中人们都有相当的心灵焦虑，此种现象形成的一个重要原因是一些商品生产者和销售者缺乏道德诚信。生产和销售假冒伪劣产品以谋私利，损害他人。这反映着当前商务诚信的缺失和社会诚信的缺失。为什么会出现商务诚信和社会诚信缺失？根源在于政务诚信缺失。政府是监管商务活动的机构，商业单位制售假冒伪劣商品政府必须依法制裁教育，使他们不敢为非作歹。这本是政府向人民的承诺和责任。政府做到了这一点，就代表着对人民的诚信，否则就是失信于民。政府诚信就是政府忠实兑现对人民的承诺，监管好不法商人。这就是政务诚信。习近平总书记3月8日在出席全国人代会江苏代表团的讨论讲话中指出：官商交往不能勾肩搭背，要交往有道，相敬如宾，要划出公私分明的界限，不要不分彼此。政府官员只有处理好和商人的关系，才能处理好同人民的关系。政府不给商人造假售假开绿灯，假冒伪劣商品自然会减少，就有了商务诚信、社会诚信，人民就会信任政府，这样才能形成良好的社会风尚。因此温总理说要以政务诚信带动商务诚信和社会诚信，肯定了加强政务诚信建设的重要作用。
政务诚信是政府的根本道德品质和价值品质，政务诚信好坏直接影响着社会风尚的好坏。启蒙思想家爱尔维修精辟地指出：“经验证明，各个民族的性格和精神是随着他们的政治形式变化的；一种不同的统治轮流给予同一个民族以高尚的或卑下的、坚定的或轻浮的、勇敢的或怯懦的性格。”党的十八大产生的新一届中央领导集体从严治党，厉行节约，改变作风，率先垂范，使全国上下风气为之一变。这表明政治风气、政治文明的变化可以带动社会风气社会风尚的变化。因此我们相信，政府的政务诚信搞好了，商务诚信和社会诚信就会极大改善，就会形成良好的社会风尚。
民生篇
政府公共服务方式的基本内涵环境保护应与经济建设同步发展
政府公共服务方式的基本内涵
赵银侠（市社科院研究员）
改进政府公共服务方式是建设服务型政府、创新社会管理的重要路径。《政府工作报告》加强社会管理一节中明确提出要“改进政府公共服务方式”，将其确立为今后社会管理的一项重要任务和工作抓手。
政府公共服务方式由公共服务理念、公共服务决策方式和公共服务提供方式三个要素构成。公共服务理念决定着公共服务决策导向和公共服务提供路径与绩效，决策方式与服务提供方式集中反映着政府公共服务的层次和水平，三个因素相辅相成，相互影响，整体构成了政府公共服务方式的基本内涵。
公共服务理念主要是指公共服务政策的导向和原则，即公共服务政策是面向部分人群还是面向所有公民的。长期以来我国实行的是城乡有别、区域有别的公共服务政策，导致了城乡、区域公共服务发展不平衡与社会不公平等现象的发生。为促进社会公平发展，公民公平受益，我国已将实现义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、就业服务、基本社会保障、公益性基础设施、生态环境保护和公共安全性服务等基本公共服务均等化作为政府工作的重要目标。
公共服务决策方式主要是指公共服务政策是通过由少数人决策还是民主参与决策。公共服务政策所涉及的基本是基础性、民生性、公益性的重大问题，影响面广。这就要求各级政府要不断完善政府决策机制，提高公共服务政策科学化、民主化水平，杜绝拍脑袋决策与凭经验决策的现象。
公共服务提供方式主要是指公共服务由哪些主体通过什么方式提供的。计划经济时期，我国主要采取政府亲自服务、政府与国有企业合作、政府与事业单位合作三种方式为国民提供公共服务。进入市场经济后，为了应对社会公共服务个性化与多元化需求，政府公共服务在上述三种方式的基础上，又逐渐引入了市场机制供给、政府与社会组织合作两种新的公共服务提供方式，改变了由政府以及其直属国有企事业单位提供公共服务的单一模式，逐步实现公共服务主体向多元化转化。但由于体制机制的制约，目前我国公共服务的市场化与社会化水平还较低，尚处于初级发展阶段，突出表现在政府在公共服务方面承担的过多、过细，政府购买服务制度化程度较低、持续性较差等问题。为促进公共服务主体多元化与社会化发展，政府必须“瘦身”“放权”，将原来由自身承担的一些公共服务职能转移给社会组织和私人部门。通过公共服务方式的改革与转变，改善政府公共服务的缺位、低效、质差、覆盖面窄等 “失灵”的现状，提高公共服务质量和效率，满足社会日益增长的公共服务需求。
环境保护应与经济建设同步发展
徐波（西北大学经管学院教授）
3月13日上午，省委常委、市委书记魏民洲在调研雾霾污染治理时强调，要加快产业转型升级，坚决淘汰高污染、高排放、低效益产业。此次《政府工作报告》将节能环保和生态建设作为加快经济结构调整，提高经济发展的质量和效益的重要内容，从加快战略性新兴产业的节能环保和新能源产业的发展、扎实推进节能环保和生态环境保护、强化环境管理三个方面，总结了落实科学发展观，在发展中保护环境、力争实现“三个转变”，在保护环境中发展、提高经济增长的质量和效益过程中完成的主要工作任务。
节能环保产业和新能源产业属于战略性新兴产业，是调整经济结构的重要抓手，也为环境保护提供物质和技术保障。“十一五”期间，节能环保产值累计超过7万亿元，增加值约两万亿元，已接近全社会环保投入。“十二五”期间，节能环保产业产值累计将达到十几万亿元，增加值将超过环保投入，新创产出大于治理投入。据中国环境科学研究院预测，“十二五”期间环保投入将继续增加到3.1万亿元，将带来3100亿元的利税，拉动居民消费1.8万亿元，增加1800万个就业岗位。新能源产业方面，从2008年起，光伏产能居世界第一，风电累计装机量自2011年起居世界第一，2012年底风电并网总装机6083万千瓦，跃居世界第一；风电发电量1004亿千瓦时，超过核电发电量982亿千瓦时，已经成为继火电和水电之后我国第三大主力电源。新能源产业健康发展，尤其是在国内市场开发和应用方面取得突破，将进一步对于我国保障能源安全、改善生态环境质量使人民看到希望、积极迎接第三次工业革命的挑战产生重大影响。
强化环境管理，公布、实施多项环境管理法规和制度，为建设生态文明和建设资源节约型、环境友好型社会，推进可持续发展提供制度支持。五年来，包括《循环经济促进法》《规划环境影响评价条例》《环境保护十二五规划》在内的多个法规和制度实施，有力地推动了绿色发展、循环发展和低碳发展。理顺环境保护体制，将国家环保总局升格为环保部，政府依法监管环境的功能得到加强。在污染时市场机制的作用防治越来越受到重视，绿色信贷规模扩大、资本市场节能环保上市公司关注度提升、循环经济产业发展基金设立、排污交易权市场建立、合同能源管理以及合同环境管理等新管理模式得到推广。
改革篇
以勇气和智慧
推动重点领域改革攻坚有效监督权力 建设廉洁政治
以勇气和智慧
推动重点领域改革攻坚
曹云（省社科院经济研究所助理研究员）
改革是一项长期、艰巨的任务，改革开放30多年的实践告诉我们，改革是最大的红利，没有改革开放，就不会有中国经济的腾飞与社会的稳定。与改革初期相比，现阶段经济体制改革面临的形势和任务发生了重大的变化，既有重大的历史机遇，同时也面临着深刻、严峻的挑战，因此通过重点领域的改革攻坚，开拓更加广阔的发展空间，成为未来一个阶段的重要任务。
第一，通过深化股份制、市场化、公司制改革，推动国有企业改革向纵深发展。国有资产管理体制改革是经济体制改革中的深层次问题，是利益的调整和权力的重新分配，现阶段的国企改革需要推行公有制的多种实现形式，全力推进股权结构多元化，引进民间资本和外资参与企业改制重组，推进有条件的企业整体上市，坚持以市场化为方向的公司制改革，形成公司法人治理结构，继续深化人事、用工、分配三项制度改革。
第二，完善地方税体系，形成结构优化、社会公平的税收制度。1994年分税制改革划分了中央和省级税收收入，但省以下分税制至今没有形成，导致基层政府权责匹配失衡。未来应在中央、省、市县各级实现事权、财权合理配置的条件下，加快构建地方税体系，打造地方支柱税种形成主体财源，如逐渐将资源税和房产税形成地方税源的有力支撑，适当提高地方税政管理权，同时强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付制度，建立县级财力保障制度。
第三，深化金融体制改革，发展多层次资本市场，为企业创建多层次、多元化的融资渠道。在推进利率市场化改革方面，要与金融机构治理结构与内控机制的完善、中央银行货币政策调控体系建设和金融监管能力等相协调，比如统一金融机构贷款利率浮动政策，完善金融机构存、贷款定价机制等。
第四，针对现阶段我国收入分配领域存在的亟待解决的突出问题，要从完善初次分配、健全再分配等方面着手，不断缩小收入分配差距。在初次分配领域，根据各地实际情况提高最低收入标准，为低收入人群生活托底；在再分配领域，通过税制改革建立流转税、所得税、财产税的平衡结构，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，形成有利于中等收入阶层的税收调节机制。最后，完善公共服务体系和社会保障体系，深入推进医药卫生体制改革，健全全民医保体系，逐步提高农村居民医保、养老标准、扩大社保覆盖面，加大对农村居民的转移性支付力度，从而实现社会发展成果的共享。
有效监督权力 建设廉洁政治
王诚安（省委党校教授）
《政府工作报告》从推进社会主义民主法治建设的高度，提出了“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”的一系列有力举措，这是推进建设廉洁政府的重要部署，是党和政府必须始终抓好的重大政治任务。腐败现象是社会机体上的政治毒瘤，其实质是公权力的滥用和蜕变，因此，克服和预防腐败，就要在权力的运行、监督和规范的环节上取得实实在在的成效和变化。
首先，要围绕权力运行这个重点，着力深化政治体制改革。《政府工作报告》指出，要“从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况”，这是解决我国政治体制 “总弊端”的正确选择。实践表明，反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的问题要从体制上找原因。只有确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家行政机关按照法定权限和程序行使权力，也就是通过权力的合理分解、科学配置、公开运行、程序制约等手段，才能从体制上堵塞权力结构和运行中的漏洞。阳光是最好的防腐剂。要让权力在阳光下运行即“晒权”，避免“暗箱操作”带来的矛盾和问题。现在有的单位细化并公开各项权力和程序，排查可能发生问题的风险点，逐一制定防控措施，是一种治本之策的有益探索。
其次，要抓住监督权力这个核心，着力发挥人民的主体作用。《政府工作报告》强调要坚持人民主体地位，发展人民民主，这是对反腐倡廉“依靠谁”的正确回答。延安时期，毛泽东对解决“黄炎培难题”的答案是“民主的新路”，即“人人监督”和“人人负责”这两条。监督权力是包括党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督的一种合力。提高监督的整体效果，就要真正“让人民监督权力”，保证人民依法享有的民主权利，主要是“知情权”，推进公共财政支出和官员财产的公开；“表达权”，鼓励和保护党员、干部、群众说真话、说心里话；“参与权”，提供群众有效参加社会公共生活的决策和管理的渠道；“监督权”，要把直接体现监督的批评权、建议权、举报权和控告权落实好、实现好。
再次，要突出规范权力这个关键，着力提高制度执行力。《政府工作报告》强调要“从制度上”解决问题，体现了坚持用制度管权管事管人的正确思路。要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。我国有关党风廉政建设的文件超过2000件，初步形成具有中国特色的反腐倡廉的制度体系。当前的主要问题是落实制度不完全到位，产生了“制度下的腐败”。制度的生命力在于执行力，必须让制度行得通、管得住、用得好。这就要提高制度本身的公信力，使制度具有科学性、针对性和操作性，减少制度的自由裁量空间；要以踏石有印、抓铁有痕的劲头抓好反腐倡廉制度的检查和落实；要严格遵守“八项规定”，坚决反对和克服特权思想、特权现象，凝聚全社会的正能量，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明的重要目标。
